黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)，隨著污染減排的深入和污染治理力度的加大，環(huán)境保護(hù)投資呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢，尤其是“十五”以來增速更加明顯。但在投資結(jié)構(gòu)方面，直接用于環(huán)境保護(hù)和污染防治領(lǐng)域的比例相對偏低。在資金渠道方面，上世紀(jì)80年代我國已確定了環(huán)境保護(hù)資金的8條渠道，但隨著財(cái)稅體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，原更新改造基金中提取7％作為環(huán)保技改基金、“三廢”綜合利用留成用于污染治理等渠道均已失效，新的穩(wěn)定的資金渠道尚未建立，加劇了資金籌措的風(fēng)險(xiǎn)。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權(quán)，在合理劃分政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，以專項(xiàng)資金支持政府環(huán)境事權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目?？紤]到環(huán)境保護(hù)的公益性，避免環(huán)境保護(hù)資金統(tǒng)籌到其他領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化而非壓縮，以調(diào)動市場積極性為目標(biāo)，采用財(cái)政資金引導(dǎo)、社會資本投入為主、市場運(yùn)作的方式，逐步與社會資本相結(jié)合，建立國家環(huán)境保護(hù)基金。

　　40多年來，我國多元化的環(huán)保投融資格局已逐步形成，環(huán)保投資力度逐年加大。但在環(huán)境污染總體尚未遏制的形勢下，環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)相對滯后，歷史遺留的環(huán)境欠賬較多，新型環(huán)境問題不斷凸顯，環(huán)境保護(hù)的資金需求依然較大。與投資需求相比，環(huán)境保護(hù)投資尚存在一定差距，尤其是老的環(huán)境保護(hù)投資渠道（如原更新改造基金中提取7％作為環(huán)保技改基金、“三廢”綜合利用留成等）逐步喪失，新的投資渠道尚未完全建立，加劇了資金籌措的風(fēng)險(xiǎn)。十八屆三中全會《決定》提出了建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，環(huán)境保護(hù)投資將面臨一些新的形勢，環(huán)保投融資機(jī)制和政策將進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新。

　　財(cái)稅體制改革 波及環(huán)保經(jīng)費(fèi)的影響不容忽視

　　財(cái)稅體制重大改革總體上將對環(huán)境保護(hù)機(jī)制、體制、制度完善起到積極作用，對未來環(huán)境保護(hù)工作持續(xù)產(chǎn)生利好影響。但近期財(cái)稅體制改革的動向、具體操作等尤其應(yīng)該引起注意，在環(huán)保投融資機(jī)制不健全、全面改革尚未完全到位時(shí)，近期財(cái)稅體制一些具體做法將對環(huán)保投資和環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生“陣痛”影響不容忽視，部分環(huán)保投資穩(wěn)定的來源渠道將進(jìn)一步喪失，基層政府環(huán)保支出和環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)將受到較大的沖擊，環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)資金日益缺乏保障。

　　一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革將影響政府環(huán)保支出的保障能力。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革將波及近一半的中央政府環(huán)保支出，中央和省級專項(xiàng)的帶動性和針對性受到影響，最重要的是有可能被基層和財(cái)政保障情況較差的地區(qū)“統(tǒng)籌”用于其他經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。近年來，中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央政府環(huán)保支出的比例達(dá)到50%左右。不少省份近年來主要是通過應(yīng)急式的專項(xiàng)資金固化為主要的投資渠道，從而擴(kuò)大政府環(huán)保支出，這對于帶動地方和社會投資，針對性地解決重大環(huán)境問題起到了積極作用。隨著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付壓縮整合與一般性轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)化，若無約束性的支出政策制度規(guī)定，將使國家和各省環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)定向投入受到較大影響，難以保證資金用于地方環(huán)境保護(hù)事務(wù)，對國家大氣、水、土壤、重金屬等規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施投入保障存在不確定性，治污投入極有可能被“統(tǒng)籌”、“整合”降下去。

　　二是排污費(fèi)改稅將改變目前地方環(huán)保支出格局。調(diào)查表明，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅將使近三成的政府環(huán)保投資、近四成的基層政府環(huán)保支出和部門經(jīng)費(fèi)、七成多的能力建設(shè)資金受到影響，需要切實(shí)先行解決環(huán)保投資和部門經(jīng)費(fèi)保障的財(cái)政預(yù)算“硬”約束問題。排污費(fèi)每年穩(wěn)定提供100億元左右的治污資金，占政府環(huán)保投資的24%左右，提供30%左右的環(huán)保系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)來源和支出，尤其特別需要指出的是，排污費(fèi)提供了全國縣級環(huán)保經(jīng)費(fèi)的40%、全國監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的40%、中部地區(qū)環(huán)保系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的40%，全國能力建設(shè)投資的77%。若僅原則規(guī)定原由排污費(fèi)安排的支出納入財(cái)政預(yù)算安排，缺乏必要的保障和具體的實(shí)施細(xì)則，費(fèi)改稅將打破基層環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)和環(huán)保投資或明或暗的“以收定支”、“總量平衡”的傳統(tǒng)格局，財(cái)力薄弱地區(qū)政府環(huán)保支出和部門經(jīng)費(fèi)難以保障，尤其是編制外人員的經(jīng)費(fèi)將面臨失去保障的嚴(yán)峻問題。特別是營業(yè)稅改增值稅后，一段時(shí)間內(nèi)地方自主收入會有一定程度的降低，在地方稅種改革尚未完全到位時(shí)，環(huán)境保護(hù)投資尤其是政府環(huán)保投資很可能會降低，相當(dāng)多地方“吃飯財(cái)政”可能不得不壓縮環(huán)保支出。

　　三是運(yùn)用政府和社會資本合作與環(huán)境污染第三方治理將進(jìn)一步強(qiáng)化社會資本投入。政府和社會資本合作模式（簡稱PPP）作為投融資模式的重大創(chuàng)新與項(xiàng)目管理方式的重大轉(zhuǎn)變，運(yùn)用PPP模式已成為加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的重要途徑，國家先后出臺數(shù)十項(xiàng)政策文件，明確在包括環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的相關(guān)領(lǐng)域積極引入社會資本，推廣PPP模式。為落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部制定出臺《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]90號），積極引入社會資本投入水污染防治領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月27日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2014〕69號印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積極推進(jìn)PPP模式和環(huán)境污染第三方治理，將有利于環(huán)境保護(hù)市場的進(jìn)一步開放，促進(jìn)社會資本的投入，環(huán)境保護(hù)投資渠道將進(jìn)一步拓寬。

　　四是推行環(huán)境績效合同服務(wù)將更加注重資金投入效果。國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計(jì)劃》明確提出了采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式,鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。在政府和社會資本合作模式中，也將逐步建立基于效果的付費(fèi)體系。推行環(huán)境績效合同服務(wù)，強(qiáng)化資金投入效果是順應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的重要舉措。資金投入的績效也將逐步與財(cái)政資金分配、政府付費(fèi)等掛鉤，將推進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目重投資、輕效益的現(xiàn)象也將得到一定的改觀。

　　環(huán)保投融資政策與模式急需創(chuàng)新

　　總體而言，目前環(huán)保投融資尚存在總量不足、效率不高等問題。政府投資規(guī)模盡管增加較多，但缺乏穩(wěn)定的渠道，且引導(dǎo)性需進(jìn)一步加強(qiáng)。社會資本投入規(guī)模和占比均不高，社會資本生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的積極性需進(jìn)一步提高。創(chuàng)新環(huán)保投融資政策與模式勢在必行。

　　一是強(qiáng)化污染治理設(shè)施運(yùn)營投入，優(yōu)化資金使用方式。目前財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)主要以投資補(bǔ)助的形式為主，主要用于項(xiàng)目建設(shè)的固定資產(chǎn)投資。隨著環(huán)境污染治理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，存量資源逐步增加，污染治理設(shè)施建成后的運(yùn)行費(fèi)用已逐步超過同期環(huán)境保護(hù)固定資產(chǎn)投資，且對環(huán)境污染治理效果至關(guān)重要。應(yīng)逐步加大對污染治理設(shè)施運(yùn)營的投入力度，確保建成項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)揮效益。逐步優(yōu)化專項(xiàng)資金使用方式，綜合采用財(cái)政獎勵、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”、“前補(bǔ)助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，建立基于績效的專項(xiàng)資金分配機(jī)制與獎懲機(jī)制，在項(xiàng)目投資補(bǔ)助、競爭立項(xiàng)等方面強(qiáng)化資金使用績效。

　　二是以專項(xiàng)資金落實(shí)政府環(huán)境事權(quán)，以環(huán)境保護(hù)基金調(diào)動市場積極性。環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權(quán)，在合理劃分政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，以專項(xiàng)資金支持政府環(huán)境事權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目?？紤]到環(huán)境保護(hù)的公益性，避免環(huán)境保護(hù)資金統(tǒng)籌到其他領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化而非壓縮，以調(diào)動市場積極性為目標(biāo)，采用財(cái)政資金引導(dǎo)、社會資本投入為主、市場運(yùn)作的方式，逐步與社會資本相結(jié)合，建立國家環(huán)境保護(hù)基金?；鸩捎脗鶛?quán)和股權(quán)投資等有償使用方式，重點(diǎn)支持環(huán)保PPP項(xiàng)目、環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目融資，充分調(diào)動地方和市場活力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金引導(dǎo)和放大效應(yīng)。

　　三是加強(qiáng)投資回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新，加大社會資本投入。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍缺乏使用者付費(fèi)機(jī)制，除市政污水處理、危險(xiǎn)廢物處置及部分政府補(bǔ)貼以外，尚缺乏吸引社會資本投入的盈利機(jī)制。基于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目特征，應(yīng)創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，以資源開發(fā)項(xiàng)目收益彌補(bǔ)污染防治項(xiàng)目投入成本與社會資本回報(bào)要求，對使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)模式進(jìn)行有益補(bǔ)充。包括與周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源組合開發(fā)。鼓勵對項(xiàng)目有效整合，鼓勵實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，通過規(guī)?；?jīng)營降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提升整體收益能力，擴(kuò)展外部效益。

　　四是加強(qiáng)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，提供環(huán)境保護(hù)融資支持。鼓勵開發(fā)貸款周期長、融資成本低的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，建立向金融機(jī)構(gòu)推介PPP項(xiàng)目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級。開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，以及污水垃圾處理服務(wù)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押融資等試點(diǎn)，增強(qiáng)企業(yè)污染治理融資能力。拓展PPP項(xiàng)目投融資渠道，大力發(fā)展直接融資，鼓勵保險(xiǎn)資金通過股權(quán)投資計(jì)劃、債權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種模式，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。

作者：佚名　　來源：中國水網(wǎng)