產(chǎn)業(yè)界作為落實“水十條”重要力量,如何配合政府完成“水十條”的落地,這需要先從產(chǎn)業(yè)的角度來解讀“水十條”。
一、“水十條”出臺的補充背景
首先,“水十條”是基于問題導(dǎo)向而來,水的問題到了非常嚴(yán)重的地步,包括水環(huán)境、水生態(tài)、水資源等問題,社會關(guān)注度也比較高。
1、“水十條”是個責(zé)任文件
“水十條”跟以往不同,中國政府第一次把各個部門全寫到200多項措施后面,按道理一個任務(wù),各個部門按照職責(zé)分工。為什么“水十條”將這些明確寫出,說明這不是一個權(quán)利文件,以前定方案政府都是搶職能,“水十條”是責(zé)任文件,花了很多時間把每一個部門的職責(zé)都寫在后面,將每個部門分工清晰寫進去,也暗示了未來34個部門治水包括中組部,還是側(cè)重水環(huán)境的計劃,如果再包括水利、城市供水等就更多了,水注定是很多部門的分工協(xié)作。
所以“水十條”是一個責(zé)任宣誓和承諾,這個責(zé)任包括中央各個部門,也包括了地方政府,但是,水污染治理90%以上的任務(wù)屬于地方事權(quán)。分稅制后,地方政府一半稅收要交到中央,所以很大一部分要轉(zhuǎn)移支付下來。一般而言,所有屬于地方政府的事權(quán),都沒有錢?!八畻l”中238項任務(wù)很大部分都是地方的事情,所以“水十條”是政府統(tǒng)領(lǐng),如果是地方政府來統(tǒng)領(lǐng),有足夠能力統(tǒng)領(lǐng)嗎?地方政府的錢夠嗎?中央也充分意識到這個問題,改革進行時,一種是上收事權(quán),一種是下放財權(quán)。而矛盾最深還是環(huán)保方面的問題,環(huán)保事權(quán)基本上在地方。
“水十條”曾多次易稿,我有幸看到兩三個中間稿。早期我們看見的不是“十條”,但是最后變成“水十條”。因為大氣叫十條,水行動計劃還沒有出來,社會上都叫它“水十條”。這也說明社會力量在政策制定工作中產(chǎn)生的作用,以前政府想寫幾條就幾條,一般不會考慮老百姓的感知。這也說明社會、企業(yè)、公眾對政府的反作用力更大。相信未來“土十條”公眾參與度會越來越高,影響會越來越大。據(jù)說6月5號,環(huán)保要做微信監(jiān)督,這個舉報與電話和信件舉報很不一樣,剛性更大。
2、“水十條”錢從哪里來
測算“水十條”直接投資,2020年之前投資4.5萬億,2017年之前大概投資2萬億。政府準(zhǔn)備了多少錢?中央政府原來的錢全都算上,加上地方有關(guān)的錢,再追加一部分專項資金,這樣中央政府和地方政府拿出來的錢,估計就是1/3左右,大約1.5萬億是政府出的。另外2/3的錢誰出?市場上錢很多,一上市市值會很高。這些錢并不是政府的錢,我們地方政府預(yù)算法限制,現(xiàn)在新的預(yù)算法執(zhí)行,給地方一個空間,政府可以發(fā)債,估計三、五年之內(nèi)發(fā)債主要用來置換城投債,來不及做新投資,所以指望地方政府為主體在市場上融資難度比較大,可能五年之內(nèi)都做不到。
這么多投資從哪里來?只能求助于市場,所以PPP火了。但是,市場的錢是有成本的,后面是有投資人的,不掙錢就沒人投,而且有風(fēng)險控制,這需要設(shè)計市場機制。3萬億一進來,至少讓他們每年拿回3千億,這樣市場的錢才會給你。如果政府不準(zhǔn)備每年3千億,3萬億就投不進來。先不說政府1萬5千億要不要回報,如果進入國資委也要回報。
這每年3千億從哪里呢?有幾個渠道。
一是政府公共采購。但是財政部發(fā)布政府公共采購公共服務(wù)財政支出的上線是10%,因為你必須付這部分錢,市場的錢才能上來,財政支撐空間有限,而且這10%也不是只支撐環(huán)保的,這其中還包括教育、醫(yī)療等等。
第二是收費。財政錢不夠用,就收費,作為財政資金的補充,專款專用,污水處理、垃圾處理等等都有,有了收費市場資金可以導(dǎo)入,所以污水處理市場和垃圾發(fā)電市場很火。但是,沒有收費支撐水體修復(fù),地下水治理就沒有企業(yè)干,財政的錢沒有又沒有收費,市場是空的,所以做了BT等模式,這些模式最終還是財政出錢,只不過晚幾年,寅吃卯糧。
所以第三個路徑是價格。直接向消費者收錢,把價格抬高一點,收費是財政向老百姓收錢,價格是企業(yè)向老百姓收錢。因此,企業(yè)施治不僅期待效率,也是資金不足迫不得已的選擇,是市場施治。
3、“水十條”的施政理念
當(dāng)今中國的治國理念是三句話:
第一是群眾路線。習(xí)總書記非常重視走群眾路線,所以老百姓非常支持他。
第二是市場導(dǎo)向。能讓市場做得就讓市場做,市政公用事業(yè)包括污水、垃圾等為什么政府不自己干,美國、日本不是政府自己干嗎,中國為什么讓企業(yè)來干?這個爭論前幾年很多。我們一直有一個政策性判斷,中國是中央集權(quán)制,地方政府的公權(quán)力沒有得到有效同級監(jiān)督,地方人大政協(xié)管不住地方政府,因此公共服務(wù)最好由市場來干,政府變成監(jiān)督和采購機構(gòu),與企業(yè)建立伙伴關(guān)系,實際上是甲乙方關(guān)系。政府肯定比企業(yè)強權(quán)的多,但是,有兩個伙伴就可以相互制約,中央政府能夠有效控制它的效率。所以在這個體系上也是體現(xiàn)了我們第二個治國理念,環(huán)境治理盡量讓市場來做,這是個主調(diào)。
現(xiàn)在說把政府的權(quán)力關(guān)進籠子,主要指地方政府。原來地方政府權(quán)利很大,只要法律不禁止的都可以干,現(xiàn)在是法律不允許的都不能干。這其實釋放出很大一個空間,這個空間很大一部分是公共領(lǐng)域,環(huán)保大部分領(lǐng)域性質(zhì)上就是公共服務(wù)。從政府職能角度,環(huán)境保護屬于政府的社會管理,這種管理需要依法進行,不能市場化,依法進行社會管理、市場監(jiān)管,這都是政府的本職工作,沒有辦法簡化。李克強總理強調(diào)要精簡政府權(quán)力,把政府權(quán)力收縮,但是有的領(lǐng)域沒有辦法減,宏觀調(diào)控不能減,市場監(jiān)管不能減,只有公共服務(wù)可以減,通過采購來實現(xiàn)。
第三是依法治國。重點規(guī)范地方政府行政權(quán)力無限膨脹。環(huán)保部是一個擴張部門,未來環(huán)保部有無限前景,說不定變成環(huán)保委。
在治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中,“水十條”很好體現(xiàn)了習(xí)李新政的治國理念,我相信“土十條”最終也是這樣,邏輯關(guān)系不會變。
讓“水十條”落地,產(chǎn)業(yè)是最重要的力量之一,公眾也是。但實際上,公眾是個泛指,目前不穩(wěn)定可靠。企業(yè)可靠,因為企業(yè)要逐利,有章可循,可以成為政府的助理和伙伴。
“水十條”經(jīng)過多次修改,不同的人有不同的意見。目前中國經(jīng)濟正在下滑,因此“水十條”是穩(wěn)增長的核心措施,是調(diào)結(jié)構(gòu)的措施,也是惠民生的措施。這樣的話,產(chǎn)業(yè)界對“水十條”真正落地的推動作用就被充分重視,因為水產(chǎn)業(yè)力量總體還很弱,也許沒有那么大作用,但是仍然被寄予了很高的期望,尤其是最近環(huán)保股漲得很高。產(chǎn)業(yè)界怎么團結(jié)在政府周圍,既解決政府之憂,同時自己也良性發(fā)展,是未來的重點。
對“水十條”背景的闡述,是為了更好地理解16字新機制:“政府統(tǒng)領(lǐng),企業(yè)施治,市場驅(qū)動,公眾參與”,這16個字體現(xiàn)了“水十條”落地的主要思想。
二、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重構(gòu)
實際上,“水十條”中直接談產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容很少。李克強總理執(zhí)政后,一系列的改革都在改變中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對環(huán)境產(chǎn)業(yè)來說,絕大部分是產(chǎn)業(yè)利好。環(huán)境產(chǎn)業(yè)的制度紅利大量釋放,包括公共服務(wù)采購,李克強剛剛當(dāng)總理三個月的時候就開了政府采購公共服務(wù)會議,把公共服務(wù)外包。2014年政策大量出臺,如國發(fā)43號文對地方融資平臺的改革,地方融資平臺掌握的資產(chǎn)很多一部分是環(huán)境資產(chǎn),包括污水處理廠、自來水公司、地方政府融資平臺的改革,對環(huán)境產(chǎn)業(yè)影響很大,突然出現(xiàn)了三四萬億資產(chǎn)存量,需要重新找主人。國發(fā)60號文,又改變了政府直接投資的結(jié)構(gòu),數(shù)萬億的增量投資方法變了。所以我們說環(huán)保的大資本時代來了,原來一個項目一個項目投,現(xiàn)在一個城市整體投,一個省會動輒資產(chǎn)上千億,市場結(jié)構(gòu)重新調(diào)整。
1、投融資體制改革在推進
既然體制內(nèi)資本少了,地方平臺束縛住了,市場錢怎么進來?
總體而言,投融資改革意見對環(huán)境企業(yè)是一個利好。我認(rèn)為,環(huán)保在二十年前是事業(yè),不是產(chǎn)業(yè),如果政府什么活都自己干,就像自己在家里做飯,不會有餐飲行業(yè)了,去餐館吃飯才形成了餐飲產(chǎn)業(yè)。所以,所有都由環(huán)保自己做,就不叫產(chǎn)業(yè),真正的產(chǎn)業(yè)需通過專業(yè)化服務(wù)接通市場。
投融資體制改革影響非常大,產(chǎn)業(yè)影響不亞于“水十條”影響。如果說城投改革回答了存量怎么去處理,那么投融資體制改革講的就是新的增量在哪里。2014年末,國務(wù)院又發(fā)了69號文,環(huán)境污染第三方治理,明確環(huán)境污染需要第三方服務(wù),包括市政領(lǐng)域。以前環(huán)保系統(tǒng)說第三方治理都指工業(yè)領(lǐng)域,也包括環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評等。
2、環(huán)境需求甲方在變化
“水十條”的政策不是孤立的,總體上講,“水十條”是需求政策,但是如果沒有供給,“水十條”落不了地??h市地方人民政府是實施環(huán)境治理的責(zé)任主體,環(huán)保部和省環(huán)保廳不是真正的責(zé)任主體。地方行政體系的改革、國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革,都對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響巨大。
環(huán)境產(chǎn)業(yè)在重置當(dāng)中,“水十條”是需求政策,深刻影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的甲方。環(huán)境產(chǎn)業(yè)有兩大甲方,第一是地方政府。這一輪變革,讓地方政府無論是財權(quán)、事權(quán)和行事方式都發(fā)生了變化。第二個甲方是排污主體。目前排污主體也變了,以前“偷”為主,環(huán)保部門一來就開設(shè)備,走了就繼續(xù)偷排。這兩個甲方變化,加上外部環(huán)境的變化,環(huán)境產(chǎn)業(yè)必然重新洗牌。原來環(huán)保產(chǎn)業(yè)做的細(xì)分領(lǐng)域中,水的領(lǐng)域很多,但實際上環(huán)保大部分領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)界并沒有真正涉足,交易結(jié)構(gòu)也不清楚。
3、環(huán)境產(chǎn)業(yè)交易結(jié)構(gòu)在變化
另外,除了環(huán)境需求甲方的變化,交易結(jié)構(gòu)也在變化。環(huán)境行業(yè)做PPP已經(jīng)十多年了,現(xiàn)在政府理性化以后更缺錢了,所以交易結(jié)構(gòu)調(diào)整是未來很長時間的工作,而且很多領(lǐng)域在探索。包括以前熟悉的BOT模式,其實未來大多會帶著一個帽子叫做PPP,還有一個叫特許經(jīng)營。什么是特許經(jīng)營?首先是公共性質(zhì)的經(jīng)營性行為,允許企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)來做,叫做特許經(jīng)營。什么叫做經(jīng)營性行為?就是要有經(jīng)營性收費,自來水服務(wù)是經(jīng)營性行為,公交是經(jīng)營性行為,燃?xì)馐墙?jīng)營性行為,垃圾和污水在國際上基本是經(jīng)營性收費服務(wù),但是在中國85%以上的城市則不是這樣,中國垃圾和污水大部分是事業(yè)性收費。
中國的污水收費只有上海、廣州等少量城市是經(jīng)營性收費,還是被世界銀行改造的。絕大部分城市中的市政污水服務(wù)不是特許經(jīng)營,而是政府公共服務(wù)采購,政府根據(jù)每個污水廠協(xié)議來做公共服務(wù)采購。整個中國環(huán)境治理結(jié)構(gòu),包括環(huán)境治理的很多事情,工業(yè)廢水治理是什么結(jié)構(gòu)、園區(qū)環(huán)境治理是什么結(jié)構(gòu)等并沒有充分理清。缺乏資金是中國大部分地方公共服務(wù)改革的主導(dǎo)因素,預(yù)算法對中國經(jīng)濟影響很大,影響了很多結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善。
因此,我們看到環(huán)境產(chǎn)業(yè)交易政策、產(chǎn)業(yè)政策都在發(fā)生變化,對中國主流環(huán)境公司來說,第一服務(wù)界面是地方政府,他們受到的影響更大。目前界面復(fù)雜性在環(huán)保領(lǐng)域是常態(tài),不同環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域交易界面不一樣,地下水修復(fù)政府自己干,只買設(shè)備,有個別的買工程,基本不買效果。
隨著環(huán)保意識的增強,老百姓開始越來越關(guān)注治理效果,所以“水十條”也要效果,“水十條”向社會承諾的是效果?,F(xiàn)在“水十條”告訴你,甲方要求效果了,僅治標(biāo)不管用了,當(dāng)然總量控制仍然會做。
同時,產(chǎn)業(yè)供給政策也在發(fā)生變化,中國的資本市場對環(huán)保的熱度和關(guān)注度跟五年前有天壤之別,現(xiàn)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)普遍被看好,未來將發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)。李克強總理講,5年以后節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)要變成支柱產(chǎn)業(yè),政策會傾斜,也拉動了資本市場的熱情。之所以“水十條”沒有出臺之前保密是怕影響資本市場,所以發(fā)布前成了絕密文件。
目前,產(chǎn)業(yè)重置已經(jīng)開始,E20研究院做了《面向未來五年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖》,是想預(yù)測一下五年以后誰是最牛環(huán)保公司,誰是政府值得信賴的合作伙伴。
中國的地域分割,部門分割只有靠產(chǎn)業(yè)才能串連起來,因為部門分割是持續(xù)而必須的。一龍治水是妄言,也是悖論。市場經(jīng)濟就是按照職能管理,該調(diào)控就調(diào)控,該監(jiān)管就監(jiān)管,該服務(wù)就服務(wù),一定是分開的,所以會有34個部門共同實施“水十條”。
三、未來環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向在哪里?
環(huán)境產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向是一橫一縱。一部分企業(yè)變成非常綜合性的平臺公司,讓地方政府放心。這一類是橫向公司,必須面向考核指標(biāo),其商業(yè)模式就是環(huán)境績效合同服務(wù)。這種公司必須要很懂政策,懂得甲方需求,并且資金雄厚,我們把這類企業(yè)稱為環(huán)境一級開發(fā)商。
這類企業(yè)是要同政府環(huán)境責(zé)任做第一界面的。原來這部分是政府的事業(yè)單位在干,早期是政府挖出一塊,建一個污水處理廠BOT,污泥是政府的、付費是政府的,排出去的水也是政府的。當(dāng)?shù)胤秸畽?quán)利進入籠子以后,這塊地全是企業(yè)的,但是企業(yè)必須對政府環(huán)境效果負(fù)責(zé)。中國的政治體制是獨立的,因此中國的環(huán)保服務(wù)結(jié)構(gòu)也是獨立的,所以盡管發(fā)達國家沒有,中國也會出現(xiàn)一級開發(fā)商。現(xiàn)在很多大的環(huán)保公司正在轉(zhuǎn)向一級開發(fā)商,用企業(yè)的專業(yè)度和資本力量幫助解決政府的技術(shù)問題、資本問題和監(jiān)管問題。這是一類橫向企業(yè)。
另外一類公司是縱向公司,具有很強專業(yè)性的公司。如果公司很小,又做的很全,過去綁定一個甲方,什么活都交給你,會發(fā)展的不錯。但根據(jù)未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向,這類企業(yè)要么做是綜合性公司,要么做特別專的公司,專的公司就要有真正的絕活。以前“萬金油”的環(huán)保公司,很小但什么都會干,卻什么都干不好,未來是沒有前途的。
四、環(huán)保企業(yè)需要處理好四大關(guān)系
第一是政府關(guān)系。以前我們只重視政府關(guān)系,未來需要重視企業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不會變,是公共服務(wù)外部化的產(chǎn)物,責(zé)任主體永遠是政府,既然政府負(fù)責(zé),政府統(tǒng)領(lǐng),政府就有發(fā)言權(quán),所以政府關(guān)系仍然是未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的第一關(guān)系。
第二是資本關(guān)系。未來五到十年當(dāng)中,企業(yè)如果不跟資本接通關(guān)系,就會被淘汰。在國際上一個公司干一個小并專業(yè)的領(lǐng)域,也許能干幾十。但中國的產(chǎn)業(yè)是快速發(fā)展的,變化當(dāng)中需要能量,靜態(tài)的東西不能適應(yīng)變化。能量來源于資本,因此必須重視資本。資本不同于資金,資金是自己的,而資本是融來的。
第三是公眾關(guān)系。以前環(huán)保企業(yè)可以漠視公眾,按照中國政府現(xiàn)在的執(zhí)政理念,如果你漠視公眾,不去引導(dǎo)公眾對你的認(rèn)知,你會吃虧的,包括政府也一樣。以前企業(yè)只要有政府關(guān)系就可以,現(xiàn)在開始進入品牌時代,環(huán)保產(chǎn)業(yè)也要經(jīng)營企業(yè)的品牌。
第四是要處理好企業(yè)之間的關(guān)系?,F(xiàn)在環(huán)境有很多專業(yè),企業(yè)不可能什么都會干,一個企業(yè)如果什么都會干,一定搞不好,所以企業(yè)之間一定要有協(xié)作、要共生。
五、環(huán)境醫(yī)院:要把“水十條”落地
原來環(huán)境產(chǎn)業(yè)供給都是技術(shù)性單元供給,可以很好地處理污水,但是如果把河水變清,單元服務(wù)就不行。這需要兩個跨越:第一是技術(shù)集成,把很多單項技術(shù)做成系統(tǒng)技術(shù)。第二個跨越就是交易結(jié)構(gòu)。效果治理,不像市政污水,污水處理知道界面在哪里,技術(shù)在哪里,但是治理一個河流和湖泊,它的交易結(jié)構(gòu)并不清楚。現(xiàn)在交易結(jié)構(gòu)主體之間關(guān)系復(fù)雜,遺憾的是中國之前研究得比較少。我們在想,環(huán)境醫(yī)院之所以產(chǎn)生,就是想補充一下交易結(jié)構(gòu),就是想帶領(lǐng)一幫好環(huán)保公司往上走一走,讓一幫有責(zé)任的政府往下走一走,就是要做面向效果的綜合交易結(jié)構(gòu)設(shè)置,加上系統(tǒng)技術(shù)集成,形成環(huán)境效果系統(tǒng)施治方案。
作者:佚名 來源:中國水網(wǎng)