推廣PPP，除了應(yīng)急地解決當前的地方債燃眉之急以外，更重要的是以此來實現(xiàn)政府投資職能的科學(xué)定位，合理劃分政府與市場的邊界，實現(xiàn)公共部門與私人企業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立科學(xué)的城市建設(shè)管理模式。

　　自財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號文)今年9月24日發(fā)布以來，PPP成為財經(jīng)熱點，并通過今年10月的APEC財長會議得到了進一步升溫。從目前對于PPP的研究及推廣實踐來看，需要進行重新認識及定位，明確其發(fā)展模式重于融資渠道的實質(zhì)，以此把握實踐推廣PPP的若干要點，才能讓其更好地為城市建設(shè)管理發(fā)揮作用。

　　準確理解PPP強調(diào)發(fā)展模式

　　重于融資渠道的實質(zhì)

　　PPP字面理解為公共部門-私人企業(yè)-合作經(jīng)營，可簡稱為公私合作或公私合營，政府文件表述為政府和社會資本合作模式。它是指政府公共部門出于自身發(fā)展目標的需要及資金短缺的現(xiàn)實，與私人企業(yè)建立某種形式的合作經(jīng)營關(guān)系，為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，同時私人企業(yè)獲得合理的回報，既實現(xiàn)公共部門的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，又滿足私人企業(yè)的投資經(jīng)營利益訴求。

　　PPP在當前更多地還是被作為一種融資渠道在對待，其概念熱銷實際上反映的是當前地方債困局難解、償債高峰已至、原有地方經(jīng)濟社會發(fā)展模式后勁不足的困境。長期以來，在唯GDP政績觀的影響下，地方以土地財政為依托，債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計署審計報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)10.88 萬億元，負有擔保責任的債務(wù)2.66 萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.33 萬億元。實際上，自2012年起，規(guī)模巨大的地方債已經(jīng)進入償債高峰，對地方政府的償債能力形成了巨大考驗。土地出讓金收入一直都是地方政府償債資金的主要來源，從去年起，地方的土地出讓金收入面臨著房地產(chǎn)市場增長前景不明帶來的巨大不確定性，在三四線城市更加明顯。迫于嚴峻的償債形勢，通過借新還舊、不斷展期的方式，地方債總體上得以避免出現(xiàn)違約的尷尬局面，但這既給地方政府背上了沉重的包袱，又給金融系統(tǒng)穩(wěn)健運行埋下了巨大隱患。國務(wù)院今年10月2日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號文)立足于加強地方政府性債務(wù)管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，防范可能的財政金融風險，主要體現(xiàn)在融資平臺公司政府融資職能剝離、舉債主體資格限制于省級地方政府、舉債方式限制于債券融資以及推廣PPP。從這個意義上說，推廣PPP被作為一種融資渠道在予以重視。財政部今年10月23日發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財預(yù)[2014]351號)關(guān)于“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”的規(guī)定，無疑極大地刺激了地方政府對于PPP的熱情。從形勢出發(fā)，重視PPP的融資渠道功能成了各級政府“頭疼醫(yī)頭”的現(xiàn)實選擇。

　　但是，實質(zhì)上PPP更加側(cè)重于強調(diào)發(fā)展模式而非簡單的融資功能。政府舉債和PPP都能實現(xiàn)公共項目的融資，政府舉債重點注資于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，PPP重點注資于有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，從而實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場”的合理分工。雖然從上世紀開始我國就已經(jīng)通過BOT等方式在交通、水務(wù)、環(huán)保等領(lǐng)域引入了PPP，并在近幾年有所放量，但總體開放規(guī)模有限，大量的有收益項目仍由政府主導(dǎo)的地方融資平臺完成。另一方面，私人企業(yè)基于利潤約束，不大會介入無收益的公共項目，政府融資平臺由于平衡資金的需要大量介入公共項目之外的市場化高盈利項目，典型的如政府平臺公司大多不同程度介入房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)。政府與市場錯位、公共部門與私人企業(yè)之間爭利的局面不可避免，既影響到公共目標的順利實現(xiàn)，又擠壓了私人企業(yè)的生存空間。推廣PPP，絕不是簡單地為地方政府解債務(wù)之困，更重要的是通過政府舉債與PPP之間的分工與協(xié)調(diào)，建立公共經(jīng)濟領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展模式，讓私人企業(yè)的機制、資金與公共部門的資源通過特許經(jīng)營、政府購買等多種形式在收益性公共項目上融合，使政府有更多的精力和資源專注于無收益、低收益的公共項目開發(fā)，推動城市建設(shè)管理的創(chuàng)新，這也正是黨的十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的要點所在。

　　因此，推廣PPP，除了應(yīng)急地解決當前的地方債燃眉之急以外，更重要的是以此來實現(xiàn)政府投資職能的科學(xué)定位，合理劃分政府與市場的邊界，實現(xiàn)公共部門與私人企業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立科學(xué)的城市建設(shè)管理模式。

　　實踐推廣PPP的三個要點

　　把握了PPP的實質(zhì)，結(jié)合我國以往PPP的實踐經(jīng)驗，下一步推廣PPP要把握如下幾個要點：

　　一是充分重視并體現(xiàn)契約精神，在立法和項目合同簽訂兩個層面，給予PPP中私人企業(yè)一方切實、合法、有效的保障。私人企業(yè)之所以愿意參與PPP，是看中了合作項目的長期、穩(wěn)定回報的優(yōu)勢，但同時面臨著投資額大、回報周期長、潛在的不確定因素多的劣勢。私人企業(yè)相對于政府部門往往處于弱勢地位，由于公眾利益格局變化、合作雙方情勢演變等原因，私人企業(yè)利益得不到保護甚至被侵占的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致私人企業(yè)對參與PPP既有熱情又有恐懼。在立法層面，當前對于PPP的立法正在計劃落實之中，如國家發(fā)改委起草中的《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。但PPP并不等同于特許經(jīng)營，還包括政府購買公共服務(wù)等。另外，對PPP項目投資人的選定是采取招投標法還是以政府采購形式確定，以及如何保證PPP項目用地能合法落實至投資人，都與現(xiàn)行的招投標、政府采購、土地管理等法規(guī)需要銜接協(xié)調(diào)。因此，市場急需一部能夠完整解決PPP項目運營的法規(guī)，從項目選定、立項、審批、用地、投資、運營等各方面來提供法律保障。在項目合同簽訂層面，基于PPP項目周期長、未來不確定因素多的特點，合作雙方對可能發(fā)生的因素盡可能地約定并預(yù)先制定好應(yīng)對機制及措施，切實消除私人企業(yè)的后顧之憂。

　　二是充分發(fā)揮政府的合作與監(jiān)管職能，使公共利益與私人企業(yè)利益相協(xié)調(diào)。本質(zhì)上私人企業(yè)與公共部門的趨利性是相反的，但合作發(fā)展目標是共同的。政府在與私人部門達成項目合作時，既要履行作為政府合作一方應(yīng)盡的義務(wù)，規(guī)范簡化項目審批程序，為項目開發(fā)提供盡可能的便利行政條件;同時又要履行作為政府監(jiān)管的職責，監(jiān)管合作項目的規(guī)范運營，保護所有投資合作方的合法權(quán)益和項目眾受的共同利益，監(jiān)控項目收益的波動狀況，通過事先的約定、事中的監(jiān)控和事后的執(zhí)行，以調(diào)價、補貼等方式對低收益項目合理補償，以調(diào)價、調(diào)整合作期限等方式對高收益項目合理攤薄，達到公共部門、私人企業(yè)、社會公眾三者利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　三是科學(xué)把握上項目的進度，避免重蹈地方債的教訓(xùn)。在項目規(guī)模上，目前較多的說法是參照國外成熟國家PPP僅占公共項目20%左右的經(jīng)驗數(shù)據(jù)來界定我國的PPP項目數(shù)量及規(guī)模，以期調(diào)低PPP應(yīng)用推廣的期望值。這不能一概而論，應(yīng)根據(jù)我國公共項目的受眾狀況、拉動效應(yīng)等綜合評估而定，個人認為根據(jù)我國的人口分布、發(fā)展階段等因素，PPP項目規(guī)模應(yīng)可超過這一國外經(jīng)驗值，值得大力推廣。但是，在過程中要防止因急于化解地方歷史債包袱而急于鋪開的傾向。就目前情況來看，各地對PPP反應(yīng)迅速，熱情高漲，這尤其值得警惕。要結(jié)合中央關(guān)于穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革惠民生的新常態(tài)要求，合理把握上項目的進度，防止出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和投資過熱，最終損害私人企業(yè)和社會公眾的利益。

作者：佚名　　來源：中國水網(wǎng)